Nigeria har en sterk ambisjon om å sette fart på landets industrialisering. Hittil har industrialiseringen i stor grad vært avhengig av begrensningen på import av utvalgte varer for å støtte innenlandsk produksjon. Men for at Nigerias industrialisering skal lykkes, trenger landet et bredere spekter av industripolitiske verktøy enn bare importrestriksjoner.
Disse verktøyene bør inkludere å motvirke bindende begrensninger i ulike sektorer for å øke produktiviteten, samt å rette opp feilgrepene i dagens utforming og implementering av industripolitikk.
En ytterligere kompliserende faktor er regional integrasjon, spesielt på grunn av Nigerias skeptiske holdning til det, og den manglende evnen både i Nigeria og De vestafrikanske staters økonomiske fellesskap (ECOWAS) til å få slutt på ulovlig handel over landegrensene.
Nigerias nabo Benin, et transittland for handel, er en stor leverandør av reeksporterte varer til Nigeria. Med de nære etno-kulturelle båndene mellom landene blomstrer den illegale handelen over grensen. Samtidig finnes det en gryende smuglerøkonomi i Benin, med koblinger til de øverste myndighetene.
I Nigeria blir den illegale handelen, som for mange er en overlevelsesstrategi, sett på som organisert smugling som setter landets industrialiseringsambisjoner i fare. Å få bukt med denne handelen er derfor et ganske presserende politisk spørsmål i et land som prøver å øke innenlandsk produksjon.
Som et resultat har interessen på nigeriansk side vært å regulere handelen strengt, i stedet for å legge til rette for den. Nigeria opplever trusselen fra smugling gjennom naboland som større enn fordelene ved å engasjere seg i regional handel, hvor markedene er begrenset.
Vi har forsket på omstendighetene rundt den nigerianske regjeringens beslutning i 2019 om å stenge grensene til nabolandene.
Vi fant at denne beslutningen ikke kom plutselig, men snarere var en videreføring av politiske tiltak for å slå ned på smugling, som man mente undergravde landets industrialisering. Dette påvirker synet på tilrettelegging for handel, og får følger for støtteprogrammer.
Vi så nærmere på ris- og legemiddelnæringen på grunn av deres betydning for den nigerianske økonomien og regionen. Gjennom disse to sektorene analyserte vi feilgrepene i Nigerias industrialiseringspolitikk og kom med råd til forbedringer.
Nigerias handels- og industripolitikk
Industripolitikken har ofte vært et svar på økonomiske kriser etter fall i oljeprisen. Regjeringer har dermed hatt en tendens til å lene på importrestriksjoner og valutakontroll for å stimulere innenlandsk produksjon. Nigeria har gått inn for å satse på lokal innkjøp av råvarer som en importsubstitusjonspolitikk. Denne tilnærmingen begrenser importen av utvalgte produkter til en håndfull selskaper gjennom lisenser og kvoter. Importlisenser fases gradvis ut etter hvert som disse selskapene øker sin lokale produksjon.
Denne politikken ble innført for flere sektorer. En av dem var ris. Tiltakene inkluderte:
• innføring av et differensiert importavgifts- og skattesystem
• forbud mot risimport over landegrensen, og
• støtte for å øke lokal produksjon.
Men senere regjeringer har ikke gitt nok oppmerksomhet til hele verdikjeden. Kapasiteten for risforedling er begrenset av vedvarende strømbrudd, samt mangel på lokale markeder for reservedeler til maskinene. Dette øker driftskostnadene til fabrikkene og skaper stadig flere brudd i produksjonen. Effekten er at lokalprodusert ris får en svekket konkurranseevne.
I tillegg sliter bøndene med høye innsatskostnader. Transport er dyrt og drivstoffprisene høye.
Nigerias industripolitikk har lagt vekt på selvforsyning. Men annen forskning viser at ovenfra-og-ned-politikk ofte mangler nødvendig forarbeid og rådføring med organene som skal iverksette tiltakene, for å fastslå hvor gjennomførbare de er.
Et lignende mønster kan ses i farmasøytisk sektor. Selskaper har mottatt støtte, hovedsakelig gjennom importrestriksjoner. Men heller ikke her er det gjort nok for å motvirke andre bindende begrensninger. Disse inkluderer dårlig infrastruktur, mangel på tilgang til finansiering, og et restriktivt regelverk.
Et annet problem vi fant i denne sektoren var at målene ikke var tydelig definert. Dette gjorde overvåkningen av produksjonsytelse ineffektiv, og førte i sin tur til at de politiske tiltakene ikke klarte å skape et miljø for interaktiv læring, for eksempel gjennom samarbeid med utenlandske selskaper. Som et resultat er utviklingen i sektoren fortsatt begrenset.
Andre dynamikker påvirker også sektoren. Generelt støtter selskapene regjeringens selvforsyningspolitikk. Men siden selskapene både er produsenter og importører, fortsatte de også å importere ferdigprodukter for å sikre en uavbrutt tilgang på medisiner. Denne sirkulære flyten og utnyttelsen av prisforskjeller mellom markedene har holdt tilbake sektoren, selv om det har vært lønnsomt for de involverte selskapene.
I tillegg er illegal import fortsatt en stor bekymring.
Vi identifiserte også andre store mangler i politikkutformingen.
Utformings- og implementeringsfeil
Industripolitikk bør handle om å tilegne seg teknologi og erfaringskompetanse. Men det bør også handle om dynamiske stordriftsfordeler. Det vil si at det er nødvendig å skape etterspørsel etter innenlands produserte varer, gjerne gjennom en form for orientering mot eksport, og å ikke bare konsentrere seg om å øke tilbudet. Dette synspunktet synes i stor grad fraværende i Nigerias industripolitikk.
I tillegg betyr den sterkt politiserte utformingen og gjennomføringen av tiltak at det har vært mange maktskifter, noe som påvirker kontinuiteten negativt. I noen tilfeller kjører selskaper kampanjer for å gjøre det vanskelig å reversere politiske beslutninger.
Et annet problem er at ressursene tæres på av korrupsjon og andre skjevheter. For eksempel førte det differensierte importavgifts- og skattesystemet i rissektoren, innført under president Goodluck Jonathan (2006–2010), til betydelig korrupsjon og tilkaring. Store selskaper fikk de største fordelene.
Det finnes også en rekke andre misforhold. For eksempel har låneordningen Anchor Borrower’s Programme, innført under nåværende president Muhammadu Buhari (2015–), relativt lave rentesatser. Ordningen ble utformet for å tjene bønder i Nord-Nigeria – en viktig valgkrets.
Innkjøpssystemet for legemidler er også fullt av slike skjevheter.
Hvor går veien videre?
Så lenge industripolitikken i Nigeria blir innført som en kriserespons, vil importrestriksjoner bli prioritert. Å få slutt på smugling vil sannsynligvis fortsatt være en mer presserende bekymring for regjeringen enn å stimulere næringslivet.
I fravær av effektiv resultatstyring vil industripolitikken antakelig bli fanget i hendene på interessegrupper, uten noen betydelig utvikling av produksjonskapasiteten. Som forskningen vår viser, vil utbredt smugling få skylden for manglende sektorytelse, slik det har skjedd i rissektoren, når det ikke tas nok hensyn til produksjonsbegrensninger i den bredere verdikjeden. Ukoordinert handling og ikke-målrettet politisk støtte, slik tilfellet har vært i legemiddelsektoren, vil føre til at selskaper fortsatt er avhengige av importrestriksjoner for å holde seg konkurransedyktige.
For å bryte denne sirkelen trengs en flerstrenget tilnærming som støtter både landets industrialiseringsambisjoner og tilrettelegging for handel, ettersom disse er nært forbundet.
På grunn av de forskjellige sektordynamikkene kan det hende at en standardisert tilnærming ikke gir de ønskede fordelene. Derfor trenger Nigeria et bredere spekter av industripolitiske verktøy for å motvirke de bindende begrensningene i forskjellige sektorer og øke produktiviteten. Dette inkluderer å innføre den rette balansen mellom insentiver (i hovedsak målrettet og tidsbestemt utviklingsstøtte) og tvangshandlinger (trussel om tilbaketrekking av støtte ved manglende ytelse), eller troverdige forpliktelser.
Gitt verktøyenes politiske karakter, må maktstrukturen de innføres gjennom undersøkes nøye for å sikre gunstige resultater. Kort sagt bør industripolitikken innebære strategisk koordinering for å løse flere organisatoriske, strukturelle og institusjonelle utfordringer. Denne tilnærmingen må involvere alle deler av statsapparatet.
Regionale tiltak, som tilrettelegging for handel, blir innført på nasjonalt nivå. Beslutningstakere og utviklingspartnere som vil bruke tilrettelegging som verktøy for å fremme regional integrasjon, må dermed sørge for at det er i samsvar med nasjonale industrialiseringsambisjoner. Hvis ikke er det en fare for at tidligere tiltak for å stimulere næringslivet blir reversert.
Når en sektor utvikler seg og modnes, kommer det også større krav om regulerende inngrep, inkludert tilrettelegging for handel. Og gitt Nigerias reservasjoner mot slike inngrep, er det viktig at de effektivt motvirker problemet med smugling. Dette krever en problemdrevet tilnærming nedenfra-og-opp som har politisk støtte.
En vellykket tilrettelegging for handel gjennom å skape ønske om regionalt samarbeid krever også en sektorspesifikk tilnærming. Når det gjelder rissektoren kan det inkludere å utforske mulighetene for en regional verdikjede, og ikke bare regional handel, gjennom fremforhandlede samarbeid. Mens legemiddelsektoren krever kompatible regelverk, slik at innenlands produserte medisiner lett kan omsettes i regionen og være kvalitetssikret.
Opprinnelig publisert 11. mai 2022 - The Conversation
