Vi trenger en panafrikansk agenda for migrasjon og utvikling

Migrasjon er en avgjørende drivkraft bak sosioøkonomisk utvikling i Afrika. En studie utført av Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) og Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) i 2018, fant at migrantenes bidrag til bruttonasjonalproduktet (BNP) var 19 prosent i Elfenbenskysten i 2008, 9 prosent i Sør-Afrika i 2011 og 13 prosent i Rwanda i 2012. Gjeldende anslag indikerer at global migrasjon kan øke Afrikas BNP per innbygger fra 2008 dollar i 2016 til 3249 dollar i 2030, noe som tilsvarer en årlig vekst på 3,5 prosent. Utover å bidra til vekst, er migrasjon en kanal for å fremme regional økonomisk integrasjon. Det er særlig den migrasjonen som foregår internt på kontinentet som innvirker positivt på strukturelle endringer i destinasjonslandene. Om den utnyttes riktig, kan migrasjonen øke produktiviteten i en rekke sektorer ved å bedre tilgangen til kvalifisert arbeidskraft, legge til rette for kunnskapsoverføring, og utnytte den komparative fordelen til hjemmemarkeder. Altså er det et gjensidig forhold mellom utvikling og migrasjon i Afrika: Utvikling fører til migrasjon, og migrasjon fører til utvikling. Konvensjonelle oppfatninger av afrikansk migrasjon har en tendens til å vektlegge den såkalte flyktningkrisen i Middelhavet, der migranter fra Afrika sør for Sahara utgjorde 42 prosent av de 1500 migrantdødsfallene i 2015. Dette har fått bistandsgivere til å konsentrere seg nesten utelukkende om å demme opp for strømmen av irregulære afrikanske migranter til Europa, selv om størstedelen av afrikansk migrasjon skjer innad på kontinentet. Av de 34 millioner afrikanske migrantene som ble rapportert i 2015 var omtrent 18 millioner (52 prosent) interne migranter. Sør for Sahara var tallet 70 prosent. Noen estimater indikerer at andelen afrikanske migranter innenfor Afrika er 53 prosent (19,7 millioner). Andre anslag viser at migrasjon innenfor Afrika utgjør litt over 80 prosent av all afrikansk migrasjon. I stedet for begrensningene som afrikanske land i dag legger på den interne migrasjonen, bør politikere på kontinentet søke å styrke afrikanske migranters bidrag til kontinental vekst og sosioøkonomisk utvikling gjennom å legge til rette for fri bevegelse. Etter 18 måneder og seks runder med mellomstatlige forhandlinger ble det endelige utkastet til FNs migrasjonsplattform GCM (Global Compact on Safe, Ordly and Regular Migration) bredt vedtatt i juli 2018. Det forventes at FNs medlemsland – også i Afrika – vil implementere denne globale, ikke juridisk bindende avtalen. Regionale panafrikanske institusjoner, som Den afrikanske union (AU) og FNs økonomiske kommisjon for Afrika(ECA), har allerede gått foran for å sette dagsorden og muliggjøre en trygg, ordnet og regulær afrikansk migrasjon, i tråd med GCM-avtalen. Denne artikkelen argumenterer for at Afrika bør konsentrere seg om å «maksimere fordelene ved migrasjon» gjennom en panafrikansk migrasjons- og utviklingsagenda, framfor «å være besatt av å minimere farer» som i stor grad er projisert på kontinentet av utenforstående, slik særlig FNs generalsekretær António Manuel de Oliveira Guterres har påpekt.

Afrikansk migrasjon har skutt i været og blitt mer mangfoldig de siste to tiårene. Antall migranter som drar fra landlige områder til byene, arbeidsmigranter, irregulære migranter, migranter under 30 år, kvinnelige migranter, asylsøkere og internt fordrevne (IF) har økt dramatisk. I 2015 var 34 millioner, eller 14 prosent, av verdens 244 millioner internasjonale migranter født i Afrika, med en så godt som jevn kjønnsfordeling. I 2017 var det rundt 258 millioner internasjonale migranter globalt, det vil si 3,4 prosent av verdens befolkning, men da utgjorde afrikanske migranter bare 10 prosent av det totale antallet. Førkoloniale, koloniale og postkoloniale migrasjonsruter fortsetter å forme dagens bevegelsesmønstre, der afrikanske migranter trekkes mot land de har historiske, geopolitiske, språklige, og kulturelle bånd til.

Historisk sett har de viktigste destinasjonene for afrikanske migranter inkludert Sør-Afrika, Elfenbenskysten, Nigeria, Kenya og Etiopia. Intern-afrikanske migrasjonskorridorer er Burkina Faso–Elfenbenskysten, Sør-Sudan–Uganda, Mosambik–Sør-Afrika, Sudan-Sør-Sudan og Elfenbenskysten–Burkina Faso. Disse rutene forbinder ikke bare større kommersiell landbruksdrift, gruvedrift og uformelle handelsårer, men er også kanaler for irregulær og tvungen migrasjon. De fem viktigste opprinnelseslandene til afrikanske migranter er Egypt, Marokko, Somalia, Sudan og Algerie.

Utenfor Afrika har Europa 9,2 millioner afrikanske migranter, det vil si 28 prosent av det samlede antall afrikanske migranter i verden. Frankrike, Spania, Italia og Storbritannia var de mest populære destinasjonene for afrikanske migranter i Europa i 2017. Utenfor Europa trakk Saudi-Arabia, De forente arabiske emirater og USA til seg det største antallet afrikanske migranter. Omvendt er Afrika i ferd med å bli en toppdestinasjon for europeiske pensjonister og asiatiske gründere. Selv om utsatthet og konflikt er sterke drivkrefter bak irregulær og tvungen afrikansk migrasjon, utgjør flyktninger en relativt liten andel av migrantbefolkningen fra kontinentet. Da nyhetene om «flyktningkrisen» i Middelhavet dominerte overskriftene i 2016 var det rundt hundre tusen irregulære flyktninger og arbeidsinnvandrere fra Afrika som krysset havet i båt, det vil si omtrent en syvendedel av den estimerte totale regulære migrasjonen til OECD-land. Ulovlige grensepasseringer til lands og til sjøs utgjør dessuten et mindretall av alle migrasjonsstrømmer på og fra kontinentet.

Mange migrasjonsrelaterte initiativ som kommer utenfra, for eksempel EUs flergiverfond for stabilitet og tiltak mot irregulær migrasjon i Afrika (EUTF), søker å håndtere irregulær migrasjon fra Afrika ved å angripe underliggende årsaker som fattigdom, ulikhet, konflikt, arbeidsledighet og mangelfull sysselsetting. Enkelte forskere har imidlertid hevdet at dette er en ineffektiv framgangsmåte for å begrense migrasjon, ettersom sosioøkonomisk utvikling verken demper innbyggernes ønske om å migrere eller reduserer andelen som migrerer. Afrikanske land med høyere sosioøkonomisk utvikling, slik som de i Maghreb, langs kysten av Vest-Afrika og Sør-Afrika, står dessuten for størstedelen av den regulære migrasjonen ut av Afrika. I afrikanske lavinntekts- og mellominntektsland bidrar faktisk også utvikling til utvandring, fordi det gjør det lettere å dekke kostnadene og øker insentivene for å migrere. At de aller fattigste sjelden migrerer, reiser tvil om tendensen til å rette politikken mot irregulær migrasjon forårsaket av fattigdom.

Videre er afrikaneres motiver for å migrere varierte og nyanserte. De strekker seg fra ekstreme tilfeller, som behovet for å flykte fra forfølgelse, vold og miljøkatastrofer, til mer trivielle grunner, for eksempel et ønske om å unngå kjedsomhet eller yrkesmessig stagnasjon. Nær 70 prosent av afrikanske migranter er arbeidsføre og mellom 20 og 64 år. Ifølge Gallup World Poll fra 2015 er andelen mennesker som ønsker å migrere størst i Afrika: Nord-Afrika (24 prosent), Vest-Afrika (39 prosent), resten av Afrika sør for Sahara (29 prosent). Utfordringen for afrikanske politikere er derfor å gjøre Afrika til en attraktiv destinasjon for afrikanske migranter. For å oppnå det, bør de ikke bare fokusere på «å skape arbeidsplasser, heve levestandarden og eliminere undertrykkelse og voldelig konflikt». De bør også fokusere på «å pleie grunnlag for håp» og skape oppnåelige «utsikter til sosial mobilitet og samfunnsendring». Ifølge migrasjonsforskere, bør kjernen i afrikansk migrasjonspolitikk være å gjøre det mulig for afrikanere å bli værende i Afrika fordi de vil, ikke fordi de er hindret fra å migrere andre steder. Selv om nyere migrasjonstiltak har hatt utsatthet og konflikt som ramme, bør afrikanske myndigheter ikke bare rette søkelys mot tvungen eller irregulær migrasjon (på grunn av politiske, miljømessige eller økologiske faktorer), men også arbeidsmigrasjon eller regulær migrasjon som ikke er forårsaket av kriser. For å håndtere migrasjonen bør de ta i bruk ulike strategier tilpasset fire kategorier faktiske og potensielle afrikanske migranter:

• De som har ressurser til å migrere og allerede har migrert (diasporaer)
• De som har ressursene, men ikke allerede har migrert
• De som ikke har ressursene, men likevel migrerer (enten de mislykkes eller lykkes)
• De som ikke har ressurser og ikke migrerer, men ønsker å migrere – det Carling beskriver som «ufrivillig immobilitet».

Når det gjelder den siste kategorien potensielle migranter, tyder forskning på at manglende evne til å migrere kan lede dem til å forfølge andre alternativer, som å slutte seg til ekstremistbevegelser. De ufrivillig immobile er også mindre tilbøyelige til å investere i egen kompetanseheving eller utvikling av levebrød, noe som kan ha utilsiktede konsekvenser for utviklingshjelp rettet mot dem. Politikere må derfor være spesielt oppmerksom på denne gruppen.

Afrikanske politikere bør imøtekomme behovene til de fire kategoriene faktiske og potensielle afrikanske migranter gjennom å oppmuntre og økonomisk støtte deres mobilitet, spesielt innenfor Afrika. Følgende strategier kan ligge til grunn for en fornyet migrasjonspolitikk.

• Forskningsfinansiering og kapasitetsbygging i migrasjonsdataanalyse

Evidensbasert kunnskap må være grunnfjellet i meningsfulle migrasjons- og utviklingspolitiske tiltak. Derfor bør afrikanske myndigheter finansiere nasjonale statistikkbyråer så vel som regionale forskningssentre for å lette innsamlingen av data. Ved å samle solide grunnlagsdata om afrikanske migranter og inndele dem etter kjønn, alder, opprinnelsesland, utdannelse, sosioøkonomisk status og så videre, kan beslutningstakere bedre imøtekomme deres behov. Disse dataene bør i sin tur deles på tvers av nasjonale, regionale og kontinentale plattformer, samt gis til Den internasjonale organisasjonen for migrasjon (IOM), Global Migration Data Portal, Verdensbankens kunnskapspartnerskap om migrasjon og utvikling (KNOMAD) og det nylig etablerte Multilateral Development Banks’ Platform on Economic Migration and Forced Displacement. Politiske beslutningstakere på kontinentet må også samarbeide med Den afrikanske union (AU) og FNs økonomiske kommisjon for Afrika (ECA) for å finansiere etablering og drift av et afrikansk nettverk for migrasjonsforskning og politikkutforming, bestående av afrikanske migrasjonsforskere og ledende politiske aktører innen afrikansk migrasjon. Det foreslåtte nettverket bør samle vitenskapelige og politiske publikasjoner om afrikansk migrasjon i en referansesamling for hele kontinentet. I tillegg bør nettverket bygge en database med afrikanske migrasjonsforskere og beslutningstakere som kan tilby ad hoc-forskning og politisk veiledning om så vidt forskjellige emner som diasporiske bånd og kjønnede implikasjoner av migrasjon. I og med at migrasjon skaper lovende økonomiske muligheter for afrikanske kvinner, bør politikere vurdere å bestille spesifikke studier av kjønnsdimensjonene ved afrikansk migrasjon som kan underbygge målrettet politikk og programmer i Afrikabankens medlemsland. For eksempel kunne afrikanske myndigheter ha opprettet et spesialfond for å gi mikrokreditt og forsikringspremier til kvinner som driver overnasjonal næringsvirksomhet.

• Implementering av afrikasentrerte rammeverk for migrasjon

I løpet av det siste århundret har Afrika deltatt i eller signert en rekke internasjonale avtaler og plattformer knyttet til migrasjon. I tillegg har AU gått foran med egne initiativ. Selv om disse avtalene er relevante og viktige for Afrika, mangler det politisk vilje og kapasitet til å håndheve dem på kontinentet. I noen få uheldige tilfeller har afrikanske regjeringer signert avtaler med ikke-afrikanske institusjoner som er eksplisitt i strid med regionale protokoller om fri bevegelse av personer. I 2018 vedtok imidlertid 32 av AUs medlemsland Protocol to the Treaty Establishing the African Economic Community Relating to Free Movement of Persons, Right of Residence and Right of Establishment, mens 49 av 55 medlemsland vedtok avtalen om Det kontinentale afrikanske frihandelsområdet (AfCFTA), noe som signaliserte Afrikas fornyede forpliktelse til å lette interafrikansk handel, investeringer og mobilitet. Selv om mange medlemsland ennå ikke har fullstendig ratifisert og implementert AUs Protokoll om fri bevegelse og AfCFTA, er de like fullt viktige verktøy for politisk støtte og finansiering. Afrikanske myndigheter bør sikre AU finansiering for å implementere migrasjonsavtaler og plattformer som har blitt etablert siden 2015, nærmere bestemt AU, ILO, IOM og ECAs Joint Labour Migration Program for Development and Integration (2015), Migration Policy Framework for Africa og en tilknyttet Plan of Action (2017), Protokollen om fri bevegelse (2018), AfCFTA (2018) og Det fellesafrikanske luftfartsmarkedet SAATM (2018).

• Forbedre flaggskipet Afrikansk indeks for visumåpenhet (AVOI)

Den afrikanske utviklingsbankens Afrikansk indeks for visumåpenhet (AVOI), som ofte blir trukket fram i media for sin framsynthet, måler hvor åpne afrikanske land er for statsborgere fra andre land på kontinentet. Selv om det er vanskelig å bevise noen årsakssammenheng, er det høyst sannsynlig en korrelasjon mellom den første indeksen i 2016 og påfølgende politisk åpning for visumfri bevegelse på kontinentet. For nesten fire år siden hadde bare fem afrikanske land vedtatt en liberal visumpolitikk for alle afrikanske statsborgere; dette tallet er nå økt til 11. For eksempel tillater Benin og Seychellene visumfri innreise for alle afrikanere. Senegal har nå visumfri adgang for 42 afrikanske land. I 2017, etter forhandlinger som pågikk i mer enn et tiår, ble Den sentralafrikanske økonomiske og monetære union (CEMAC), som består av Kamerun, Den sentralafrikanske republikk, Tsjad, Ekvatorial-Guinea, Gabon og Republikken Kongo, enige om visumfri bevegelse for deres innbyggere. Likeledes ble Sør-Afrika og Angola enige om en visumfri ordning for hverandres statsborgere. Ghana, Etiopia, Kenya, Namibia og Nigeria var litt mer forsiktige og lovet visum-ved-ankomst for alle afrikanske statsborgere. Selv om afrikanske land i økende grad åpner for visum-ved-ankomst eller visumfri adgang for andre statsborgere fra kontinentet, delvis tilskyndet av AVOI, er det fortsatt mange hindre for å oppnå et grenseløst Afrika. Til tross for protokollene om fri bevegelse av personer, arbeid og tjenester som er vedtatt av regionale blokker, er Afrika ennå en av de minst økonomisk integrerte regionene i verden og setter strenge begrensninger for interafrikansk mobilitet. AVOI kunne vært utnyttet bedre for å avskaffe visumkrav helt (slik det er nedfelt i Protokollen om fri bevegelse fra 2018), og dermed muliggjøre retten til innreise, opphold og etablering for afrikanske statsborgere i alle AUs medlemsland. Ressursene som er avsatt til AVOI bør økes betydelig for å innføre mer robuste tiltak, for eksempel en omfattende undersøkelse av prosedyremessige hindringer for fri bevegelse og statistisk dokumentasjon på hvordan sikkerheten har blitt påvirket av visumliberalisering. En utvidet AVOI må også inkludere anbefalinger om hvordan land kan forbedre sin rangering i påfølgende målinger, i det minste inntil medlemslandene kan ratifisere og implementere Protokollen om fri bevegelse fullt ut.

• Finansering av ferdighetsheving og -overførbarhet

Afrikanske myndigheter kan bistå AU og ECA i arbeidet med å øke overførbarheten av ferdigheter, ved å matche ferdigheter utviklet i ett land til jobbmuligheter i et annet. Dette vil være i tråd med AUs tiltak for en regional kompetansebase, inkludert Joint Labour Migration Program (2015) og Revised Convention on the Recognition of Studies, Certificates, Diplomas, Degrees and Other Academic Qualifications in Higher Education in African States (2014). Et godt grunnlag for å overføre ferdigheter kan oppnås ved å kartlegge kjernekompetansen til afrikanske migranter og samle informasjonen i en database. Det vil gjøre det lettere for AUs medlemsland å identifisere personer som kan dekke behov i arbeidsmarkedet over hele kontinentet, uavhengig av deres opprinnelsesland. En tidlig versjon av denne databasen har allerede vist seg å være vellykket: ECOWAS sin plattform for jobbmatching knytter arbeidssøkere i Benin, Kapp Verde, Ghana, Mali, Mauritania og Senegal til nasjonale og kontinentale jobbmuligheter. Ferdighetsheving og -overførbarhet ville gjort «hjerneflukt» til «hjernesirkulasjon» innad i Afrika, begrenset ungdomsbølgen, og gitt unge afrikanere mulighet til å skaffe seg nye ferdigheter gjennom utdannings- og arbeidsmobilitet. Afrikanske myndigheter bør dessuten gjøre migrantungdom til mål for ferdighetsutvikling og -heving, og dermed hjelpe dem med å oppnå internasjonalt anerkjente attester, ferdigheter og kvalifikasjoner som arbeidstakere. Det ville ha supplert AUs foreslåtte Pan-African Accreditation Agency som skal utvikle og overvåke standarder for utdanningskvalitet og utvide mobiliteten til studenter og akademisk ansatte over hele kontinentet. Videre bør myndighetene finansiere midlertidige programmer for kunnskapsoverføring, likt FNs utviklingsprogram for kunnskapsoverføring gjennom utvandrede statsborgere (TOKTEN), ved å bringe utvandrede afrikanere med spesialiserte ferdigheter tilbake til kontinentet.

• Finansering av plattformer for pengeoverføring

Afrikanske migranter bidrar betydelig til husholdningsinntektene på kontinentet med sine pengeoverføringer, som også tjener som en viktig kilde til valutareserver. Migrantoverføringer til Afrika utgjør i dag 51 prosent av all privat kapital til kontinentet, opp fra 42 prosent i 2010. I 2015 var de offisielt registrerte pengeoverføringene til Afrika – både utenfra og innenfor kontinentet – på til sammen 66 milliarder dollar, et beløp som overgikk utviklingsbistand fra utlandet og kan hevdes å være en mer stabil kilde til kapital enn utenlandske direkteinvesteringer. Nigeria, som er den største mottakeren av migrantoverføringer i Afrika, mottok omtrent 20,8 milliarder dollar i bare i 2015. Liberia innehar topplassen for overføringer i regnet i prosent av Brutto nasjonal produkt. Da ebolautbruddet nådde toppen i 2014, utgjorde overføringene 24,6 prosent Til tross for betydningen av migrantoverføringer har for Afrika, er de begrenset som utviklingsverktøy. For det første får ikke de fattigste husholdningene tilsendt penger, ettersom de sjelden har slektninger bosatt i utlandet. For det andre er transaksjonskostnadene for overføringer til Afrika høyere enn for de fleste andre regioner i verden, og langt over målet på 3 prosent i FNs bærekraftsmål. Mange afrikanske migranter sender penger til hjemlandet gjennom uformelle kanaler med lave til ingen transaksjonskostnader, og afrikanske myndigheter bør bidra til å formalisere disse alternative metodene. For eksempel kunne de sikret og utvidet svært effektive, lokalt utviklede overføringssystemer som Dahabshiil, som står overfor alvorlige forskriftsmessige utfordringer. Alternativt kunne afrikanske myndigheter ha subsidiert transaksjonskostnadene ved å inngå formelle partnerskap med internasjonale pengeoverføringsselskaper som Western Union og Moneygram, og slik gjort overføringer mer betydningsfulle i afrikanske opprinnelsesland og rimeligere for afrikanske migranter.

I tillegg kunne afrikanske myndigheter ha finansiert forskning på overføringskanaler gjennom å støtte arbeidet til African Institute for Remittances (AIR), etablert som et såkalt spesialisert teknisk kontor i AU i 2015. Mens EU har lovet 5 millioner dollar over fem år til instituttet, kunne afrikanske myndigheter gjort mer for å støtte de tre hovedmålene: Å redusere kostnaden for pengeoverføringer, styrke den statistiske kunnskapen om overføringstjenester og utnytte pengeoverføringer bedre.

• Utvide tilgangen til reisedokumenter

Å sikre seg tilstrekkelige dokumenter er en stor utfordring for afrikanske migranter. Afrikanske myndigheter kan bidra ved å redusere kostnadene for biometriske nasjonale identitetsdokumenter (som pass) og sivilregisterdokumenter (inkludert fødsels-, ekteskaps- og dødsattester). Disse dokumentene er avgjørende for å lette tilgangen til offentlige goder og nøkkeltjenester som helsevesen, utdanning, bank, pengeoverføring og nødhjelp. Bedre tilgang til reisedokumenter vil også gi ytterligere fordeler, som å redusere statsløshet, bidra med data til folketellinger og forme planer for bærekraftig utvikling.

• Støtte land som tar imot flyktninger

Sist, men ikke minst, bør politiske beslutningstakere støtte afrikanske land som er vertskap for brorparten av kontinentets tvungne migranter, ved å etablere et spesialfond for å styrke nasjonalbudsjettene til Uganda, Kenya, Tsjad, Kamerun, Sør-Sudan og Sudan. AU har utpekt 2019 som «Året for flyktninger, returnerte og internt fordrevne personer». Økonomisk støtte vil gjøre det lettere å integrere flyktninger, øke mulighetene for sysselsetting, og gi dem mulighet til å sikre seg jord til landbruksproduksjon.

Når den kontinentale og regionale integrasjonen styrkes og utvides, vil bevegelsen til afrikanske folk gjøre det samme. Derfor bør afrikanske politikere kanalisere mesteparten, om ikke all, energien sin på å skape et miljø som muligjør og tilrettelegger for regulær inter-afrikansk migrasjon – inkludert fremming og finansiering av blant annet inkluderende vekst, jobbskaping, demping av klimaendringer. Dette vil plassere afrikanske migranter og deres velferd i sentrum for polilitiske tiltak. Politikere i Afrika må også anerkjenne migrerende afrikanere – enten de er regulære eller irregulære, tvungne eller arbeidsmigranter – som ressurssterke og handlende snarere enn passive ofre for omstendighetene.